Scharfe Kritik an Ungarns Anti-LGBTIQ-Gesetzen: Welche Einflussmöglichkeiten hat die EU?

Wolf Krämer, Europaabteilung

EU-Mitgliedstaat Ungarn hat wieder einmal mit LGBTIQ-feindlichen Gesetzesänderungen für Diskussionen in ganz Europa gesorgt. Die Regierungen fast aller EU-Staaten, Kommissionspräsidentin von der Leyen, das Europäische Parlament und zahllose zivilgesellschaftliche Organisationen übten scharfe Kritik. Selbst die sich immer unpolitisch gebende UEFA war im Zuge der Fußball-Europameisterschaft mittendrin im Streit um Diskriminierung und Zensur. In vielen EU-Staaten protestierten Fans, Spieler und Sponsoren gegen das ungarische Gesetz, demzufolge Darstellungen von nicht-heterosexuellen Handlungen oder Neigungen in Kunst, Kultur und Bildung Minderjährigen nicht zugänglich gemacht werden dürfen. Aber was geht die nationale Gesetzgebung eines Mitgliedstaates uns als EU-Bürger:innen überhaupt an? Und welche Einflussmöglichkeiten hat die EU? Die Europäische Kommission hat zwar noch keine konkreten Schritte angekündigt, ihr stehen allerdings unterschiedliche Instrumente zur Verfügung, die hier kurz vorgestellt werden sollen:

Nationale Gesetzgebung im Widerspruch zum EU-Recht

Zunächst ist festzustellen: Das Recht (und die Pflicht) der EU, Sanktionen vorzubereiten, besteht nur, wenn EU-Recht verletzt wird. Das ist bei Ungarn nach Auffassung Vieler der Fall. Hier wird sogar ein Verstoß gegen die Grundwerte der EU gesehen, wie sie im EU-Vertrag und der EU-Grundrechtecharta festgeschrieben sind. Konkret lautet der Vorwurf: Einschränkung des Rechts auf freie Meinungsäußerung sowie Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot.

Das Standardinstrument: Vertragsverletzungsverfahren

Artikel 258 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sieht vor, dass die Europäische Kommission nach vorheriger Anhörung eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgibt, wenn ein Mitgliedstaat „gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen“ verstößt. Dies ist z.B. der Fall, wenn Mitgliedstaaten es versäumen, EU-Richtlinien vollständig und rechtzeitig umzusetzen. Die Kommission fordert mit ihrer Stellungnahme den Mitgliedstaat förmlich auf, eine vollständige Übereinstimmung mit dem EU-Recht herzustellen, und setzt dafür eine Frist. Kommt der Mitgliedstaat dem nicht nach, kann die Kommission den Fall vor den Europäischen Gerichtshof bringen.

Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV sind in der EU Alltag: Allein gegen Deutschland laufen derzeit 128 Verfahren. So ist die Kommission beispielsweise der Ansicht, dass Deutschland europäische Bachelor-Abschlüsse fehlerhaft ins deutsche System umrechnet und damit Studierende mit ausländischen Abschlüssen benachteiligt. Auch diverse Richtlinien – von Nitratbelastung über Geldwäsche bis zu Sicherheitsanforderungen auf temporären Baustellen – werden von Deutschland nach Ansicht der Kommission unzureichend umgesetzt.

Verstoß gegen EU-Werte: Das Artikel-7-Verfahren

Nach Artikel 7 Abs. 1 des EU-Vertrages (EUV) kann der Ministerrat (in ihm sind die Mitgliedstaaten der EU auf Minister:innen-Ebene vertreten) mit einer 4/5-Mehrheit die „Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ der in Artikel 2 des EUV genannten EU-Werte feststellen.

Darüber hinaus kann im Artikel-7-Verfahren der Europäische Rat (in ihm sind die Staats- und Regierungschef:innen der Mitgliedstaaten vertreten) einstimmig feststellen, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung dieser Werte tatsächlich vorliegt, und kann in diesem Fall mit qualifizierter Mehrheit (d.h. mit 4/5 der Mitgliedstaaten, derzeit also 22 von 27 Mitgliedstaaten) Sanktionen gegen den betreffenden Mitgliedstaat bis hin zur Suspendierung des Stimmrechts im Rat beschließen. Der betroffene Mitgliedstaat ist dabei jeweils nicht stimmberechtigt.

Solche Verfahren laufen derzeit gegen Polen (seit 2017) und Ungarn (seit 2018). In beiden Fällen geht es um Angriffe auf die Unabhängigkeit der Justiz, in Ungarn auch um Einschränkungen der Pressefreiheit und Missachtung von Minderheitenrechten. Eine 4/5-Mehrheit im Rat zur Feststellung der Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung konnte allerdings bisher in keinem der beiden Fälle erreicht werden. Die aktuellen Entwicklungen könnten eine neue Dynamik in das Verfahren gegen Ungarn bringen. Eine einstimmige Verurteilung nach Art. 7 Abs. 2 EUV muss dennoch als sehr unwahrscheinlich eingeschätzt werden, da Polen und Ungarn diese durch gegenseitige Unterstützung verhindern können.

Neu im Instrumentenkoffer: Der Rechtsstaatsmechanismus

Auch weil die Hürden des Artikel-7-Verfahrens so unerreichbar hoch sind, wurde im Zuge der Aufstellung des Mehrjährigen Finanzrahmens 2021-2027 ein neues Instrument eingeführt, um Verstöße gegen das Rechtsstaatsprinzip zu ahnden: Die „Verordnung über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union“ wurde am 16. Dezember 2020 angenommen und sieht vor, dass der Rat auf Vorschlag der Kommission mit einfacher Mehrheit beschließen kann, EU-Mittel für Mitgliedstaaten bei generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip einzufrieren. Polen und Ungarn konnten die Verordnung nicht verhindern, drohten aber damit, aus Protest die Abstimmung zum Mehrjährigen Finanzrahmen (die Einstimmigkeit voraussetzt) zu blockieren. Diese Blockade wurde schließlich durch eine Zusatzerklärung des Europäischen Rates beendet. Demnach darf die Mittelkürzung nur erfolgen, wenn die rechtsstaatlichen Defizite sich nachweislich auf die Mittelverwendung auswirken. Außerdem soll die Kommission zunächst in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten Leitlinien für die Anwendung der Konditionalitätsverordnung entwickeln, die anschließend vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) überprüft werden können. Dies könnte die erstmalige Anwendung schlimmstenfalls (aber nicht zwingend) wohl bis Mitte 2022 verzögern. Der ungarische Präsidenten Viktor Orbàn müsste im „worst case“ also nicht befürchten, dass eine Kürzung von EU-Mitteln die Ungarische Parlamentswahl im Frühjahr 2022 beeinflusst.

Die einseitig vom Europäischen Rat beschlossene Zusatzerklärung sorgt allerdings für Uneinigkeit zwischen Parlament und Kommission. Während Letztere erklärt hat, sich an die vom Europäischen Rat beschlossenen Kompromisse zu halten, vertritt das Parlament den Standpunkt, dass die Regelung seit dem 1. Januar 2021 in Kraft ist und angesichts der Verstöße Polens und Ungarns unmittelbar anzuwenden ist, zumal die vom Europäischen Rat festgelegten Einschränkungen der Anwendbarkeit im Gesetzestext nicht auftauchen. Am 24. März 2021 setzten die Abgeordneten der Kommission eine Frist bis zum 1. Juni 2021, um alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Union und der Werte der EU zu ergreifen. Sollte die Kommission auf der Erstellung von Leitlinien bestehen, seien diese bis zum 1. Juni 2021 dem Parlament zur Konsultation vorzulegen. Die Kommission ließ diese Frist verstreichen, woraufhin das Europäische Parlament am 10. Juni 2021 per Beschluss Parlamentspräsident Sassoli aufforderte, die Kommission innerhalb von zwei Wochen aufzufordern, ihren Verpflichtungen gemäß der neuen Verordnung nachzukommen. Parallel solle eine Untätigkeitsklage gegen die Kommission vor dem EuGH vorbereitet werden.

Es bleibt also spannend – watch this space!